求是讲座｜汤姆•克里斯滕森：“危机管理——构建治理能力与提升治理合法性”
2022年4月26日，我院通过视频会议平台举办了求是学术讲座第199讲暨“公共管理理论”前沿系列讲座第二讲。挪威奥斯陆大学政治学系终身教授、我院特聘教授、挪威国家科学院院士汤姆•克里斯滕森（Tom Christensen）作了题为“危机管理——构建治理能力与提升治理合法性？”的讲座。马亮教授主持讲座，来自院内外的200余位师生参加了本次讲座。
在讲座的引言中，克里斯滕森教授就如何提升危机管理能力提出了五大核心问题：哪些是危机管理的核心概念？跨区域、跨部门、跨层级危机治理和复杂棘手问题的特殊挑战是什么？治理能力和合法性的内涵？中国有哪些值得关注的案例？危机管理的方法有哪些？
第一个核心问题，对于危机管理的核心概念，主要包括如下方面：
第一，什么是危机？他认为危机是“一个社会系统的核心价值或保护生命安全的功能受到了威胁的情况”。在此状况下，我们需要在不确定中采取紧急行动。我们对危机的感知带有主观因素，危机的发生也是非常规、不确定的，而且结果可好可坏。
第二，他阐述了危机管理的定义：危机管理就是在危机状态下系统地处理危机。在关口前端，缓解并消除危机带来的威胁，或者降低威胁演变为危机的可能性；在应急阶段，加强危机准备并提高应急处理能力，或者进行意义建构；在善后阶段，从危机中恢复、反馈和学习。
第三，他分析了危机的类型：天灾还是人祸（后者比前者更容易预防）？有意还是无意的？常规（重复）或异常（独特）？危机是否可预测？对其施加影响的可能性？
第四，危机如果被视为复杂棘手的问题，具有什么特性呢？结构和处理的复杂性；定性与解释的模糊性；不同情况下的理解偏差；跨域危机:当问题结构不遵循现有的组织结构则难以应对复杂性问题；脆弱性增加。
第五，针对以上危机特性的问题，我们需要提高治理能力。本质上来说，就是探析如何有组织地使用资源，我们应当具备分析能力，即理性计算的能力，通常由专家来完成；监管能力，即保有政治敏感度和调控的能力，以避免或处理危机；协调能力，即促进各方协作，使参与者能够一起工作，以预防或处理危机；交付能力，考量一个系统是否能够在危机期间提供基本服务。能力不仅是正式的安排，而且还需要不断付诸于实践。
第六，他谈及危机治理的合法性，这是基于普遍或特定的信任和支持。第一是输入的合法性，要注重如何获得合法性，明确处理危机的政治过程的特征是什么？参与质量和响应能力如何？公民的偏好有哪些？第二是过程的合法性，实现行政过程中的合法性：内部工作的特征是什么？公正、公平、法治、专业、透明度如何？第三是输出的合法性，阐明治理效果的合法性：包括政策内容、使用的手段和措施、问责等要件。
第七，他说明了危机绩效治理能力，需要解决的是客观和主观评价的关系问题。治理能力和行政行为之间的匹配或是不匹配，以及公民的期望将影响社会对危机管理绩效的看法，这在面临跨域危机管理时较为重要，因为独特、不确定的危机会成为焦点。
第八，他总结了危机管理的分析模型，如图所示：
对第二个问题，他探讨了跨区域、跨部门、跨层级危机治理，复杂问题的特殊挑战以及应对，包括注重分析专业化和协调问题（主要是纵向-横向、内部-外部挑战）和应对协调上的挑战（重叠与隐性、积极与消极协调）。而且应当将过程与结果并重，建立层次结构和网络，讲求领导机构方法，促进专业协调。
对第三个问题——治理能力与合法性之间的内涵问题，他认为能力和合法性相互影响，要达到安全与自由之间的平衡，重点考量如何建立一个更负责任的政府，在绩效方面与公民有效地联系起来，以便为公众的利益服务。
对第四个问题，中国危机治理中的经验与教训，他列举了一些案例。一是2016年河北洪灾，主要的不足是信息、预防和纵向协调存在问题，但是未能处理；二是2015年北京空气污染红色预警，尽管纵向协调和监管措施有力，但是机构间协调薄弱，这是一个观念或文化问题；三是2015年天津港爆炸事故灾难，虽然处理过程中横向特别是纵向协调增多，但是问题在于预防危机的责任模糊，而且专业知识方面有所欠缺，导致重大损失。四是2012年北京暴雨，专家警告未在纵向和横向中传播，信息闭塞，缺乏市民的信任。
针对最后一个问题——应急管理的方法有哪些？他提出一个以组织理论为基础的方法以开展危机管理：组织结构尤为重要，要做到专业化和协调并行；同时处理好文化、传统和机构的问题，全面分析社会现状，了解危机的经常性与复杂性、不确定性和模糊性等情况，促进在各个阶段实现全方位的专业应急处突。
推荐阅读材料
[1]Boin, A. and Lodge, M. (2016), Designing Resilient Institutions for Transboundary Crisis Management: A Time for Public Administration. Public Administration, 94: 289-298. https://doi.org/10.1111/padm.12264
[2]Christensen, T., Lægreid, P. and Rykkja, L.H. (2016), Organizing for Crisis Management: Building Governance Capacity and Legitimacy. Public Administration Review, 76: 887-897. https://doi.org/10.1111/puar.12558
[3]Tom Christensen，Liang Ma. Coordination Structures and Mechanisms for Crisis Management in China: Challenges of Complexity. Public Organization Review 20, 19–36 (2020). https://doi.org/10.1007/s11115-018-0423-9
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供稿：边策
编辑：曾桢
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